PPP財(cái)政支出責(zé)任與政府債務(wù)、隱性債務(wù)的關(guān)系，成為近期社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任到底是什么？PPP的財(cái)政支出責(zé)任是地方政府債務(wù)嗎？這些問(wèn)題事關(guān)PPP發(fā)展質(zhì)量，有必要給予回應(yīng)。

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（以下簡(jiǎn)稱“21號(hào)文”）明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。從PPP財(cái)政支出責(zé)任的構(gòu)成來(lái)看，有直接支出責(zé)任，也有或有支出責(zé)任，如股權(quán)投資、配套投入等需要在前期投資建設(shè)階段支出，屬于政府的直接支出責(zé)任。而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任支出則取決于風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的發(fā)生與否，當(dāng)約定的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，政府方需要按照風(fēng)險(xiǎn)分配承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；若風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)不發(fā)生，則不承擔(dān)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任。

整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期中，時(shí)間最長(zhǎng)的財(cái)政支出責(zé)任事項(xiàng)是運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，這也是學(xué)者和實(shí)務(wù)界最為關(guān)注的財(cái)政支出事項(xiàng)。根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，社會(huì)資本需要依據(jù)提供公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果獲得對(duì)價(jià)支付，也就是運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的支出不是事先的固定承諾支出，而是需要根據(jù)當(dāng)期PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核結(jié)果予以支付。這不同于股權(quán)投資約定固定額度的直接支出責(zé)任，也不完全類似于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任的或有支出責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任是盡量控制這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)生，降低這項(xiàng)財(cái)政支出。

為確保政府未來(lái)財(cái)政支付能力的實(shí)現(xiàn)，“21號(hào)文”明確規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》進(jìn)一步明確，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。

對(duì)于PPP的財(cái)政支出責(zé)任是否成為地方政府債務(wù)問(wèn)題，2014年修訂的“預(yù)算法”35條明確規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。從法律角度看，PPP財(cái)政支出責(zé)任并非是地方政府債務(wù)。PPP項(xiàng)目是解決公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)在政府代際之間的支付問(wèn)題，規(guī)范的可行性缺口補(bǔ)貼或政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，政府會(huì)基于未來(lái)提供公共服務(wù)的績(jī)效定時(shí)向項(xiàng)目公司支付相應(yīng)費(fèi)用，由行業(yè)主管部門將需要從預(yù)算中安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，按照相關(guān)政府收支分類科目列入支出預(yù)算。由此可見(jiàn)，PPP財(cái)政支出責(zé)任不是當(dāng)前政府的債務(wù)，這也是PPP與BT（建設(shè)—移交）項(xiàng)目固定回報(bào)等變相融資的不同之處。