財政部近日發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），要求國有金融企業(yè)不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。業(yè)內(nèi)人士評價說，《通知》全面規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對地方政府和國有企業(yè)的投融資行為，PPP項目融資再度迎來規(guī)范性文件，打響了PPP規(guī)范發(fā)展“攻堅戰(zhàn)”。

不忘初心，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)

財政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人近日強(qiáng)調(diào)，出臺《通知》的目的是為了進(jìn)一步規(guī)范PPP項目運(yùn)作，規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

從《通知》涉及PPP的相關(guān)條款看，相關(guān)規(guī)定是對《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》精神的重申，實(shí)現(xiàn)了從過去規(guī)范“貸方”轉(zhuǎn)向規(guī)范“借方”的轉(zhuǎn)變，增加了對金融企業(yè)的具體指向性要求。

《通知》涉及PPP領(lǐng)域的內(nèi)容主要包括三點(diǎn)：一是資本金審查。國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。二是還款能力評估。國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。項目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財政補(bǔ)貼等財政資金安排的，國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。嚴(yán)禁國有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資。三是國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對于未落實(shí)項目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。

財政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《通知》重點(diǎn)規(guī)范了國有金融企業(yè)參與PPP項目的經(jīng)營行為，要求國有金融企業(yè)以PPP項目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺。

行穩(wěn)致遠(yuǎn)，有效凈化PPP發(fā)展環(huán)境

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春在接受記者采訪時說：“《通知》劍指當(dāng)前PPP實(shí)踐中的突出問題，體現(xiàn)了嚴(yán)監(jiān)管、防風(fēng)險的發(fā)展動向。雖然短期內(nèi)可能會導(dǎo)致PPP融資‘遇冷’，但有利于多角度鎖住政府為PPP項目兜底的大門，促進(jìn)PPP項目規(guī)范發(fā)展，減少項目風(fēng)險，保障參與方的資金安全?！泵洗赫J(rèn)為，《通知》從規(guī)范國有金融企業(yè)的角度，旨在化解地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中存在的財政金融風(fēng)險。其對PPP項目融資要求將更加嚴(yán)格，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是要求國有金融企業(yè)參與PPP時，對項目資本金審查應(yīng)堅持“穿透原則”，嚴(yán)控資本金來源。二是在基建領(lǐng)域?qū)ⅰ懊蓪?shí)債”禁令普遍化，促其轉(zhuǎn)向真股權(quán)投資。三是要求國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項目規(guī)范運(yùn)作為提供融資的前提，有利于優(yōu)化PPP的融資環(huán)境，維護(hù)PPP市場有序運(yùn)行。因此，從長遠(yuǎn)來看，《通知》的出臺將有效凈化PPP發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長孫潔表示，《通知》是在國務(wù)院2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱“43號文”）的基礎(chǔ)上發(fā)布的。43號文是以正面清單，從資金需求方的角度作出規(guī)定，地方政府合法合規(guī)舉債融資包括兩個途徑：一是發(fā)行債券，包括一般債券和專項債券，但這部分規(guī)模不夠大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府需求。二是采用PPP模式。此次發(fā)布的《通知》是以負(fù)面清單、從資金的供給方的角度作出規(guī)定，與43號文形成政策合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

孫潔表示，如果不對PPP融資行為進(jìn)行規(guī)范，一個主要危害是增加政府債務(wù)。此外，在項目發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸多問題也難以得到有效解決，使政府或者社會資本方遭受重大損失。

PPP項目投融資結(jié)構(gòu)需充分論證

PPP咨詢機(jī)構(gòu)是地方政府和社會資本的“粘合劑”，好的PPP項目需要投入大量專業(yè)人員細(xì)心調(diào)查、深入研究，這樣才能做出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、符合項目實(shí)際的方案設(shè)計。咨詢機(jī)構(gòu)在PPP規(guī)范發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用。

財政部PPP專家、北京中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍對記者說，“按照‘穿透審查’的原則要求，除了股東借款、公益性資產(chǎn)和儲備土地不得作為資本金來源之外，股東的‘明股實(shí)債’型資本性資金以及股東的債務(wù)性資金也無法作為PPP項目資本金的合規(guī)來源。”周蘭萍認(rèn)為，在PPP項目資本金監(jiān)管制度日漸嚴(yán)格的趨勢下，常見的結(jié)構(gòu)化融資格局已被打破，未來基建領(lǐng)域資本金將逐步轉(zhuǎn)向真股權(quán)投資，PPP項目的投融資結(jié)構(gòu)也需要在合規(guī)前提下進(jìn)行充分的論證和設(shè)計。

錦天城律師事務(wù)所律師劉飛表示，此次出臺的《通知》主要起到了約束資本金融資的部分，再次強(qiáng)調(diào)必須是真股權(quán)，之前的名股實(shí)債、股東借款都不能作為PPP項目資本金，對地方政府融資管理越來越嚴(yán)，促使地方政府盡量利用規(guī)范的PPP模式解決融資需求。

濟(jì)邦咨詢董事長張燎說，過去金融機(jī)構(gòu)為PPP項目提供資本金融資時往往存在“名股實(shí)債”的現(xiàn)象，《通知》的發(fā)布堵死了地方政府各種變相舉債融資渠道，為財政部門管理好PPP項目提供了很好的抓手。